双牌县财政局带你解读新《预算法》

　　2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，将于2015年1月1日起施行。新预算法在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等方面实现了重大突破，翻开了预算法律制度的新篇章，也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的率先破冰。为深入推广宣介这部“经济宪法”，县财政局特选取一些大众关注的热点焦点问题和关键条款，以问答的方式进行解读。

　　问：新《预算法》产生的背景是什么?

　　答：一是预算管理范围不断拓展。过去，在财政体制改革不到位的背景下，我国预算外收支规模不断膨胀，到2007年最高时达到6820亿元。但由于对预算外资金缺乏有效地监督管理，也带来了一系列突出问题，比如一些单位擅自将财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资金等。同时，预算外资金的使用脱离财政管理和各级人大监督，乱支滥用现象较为突出，助长了不正之风和腐败现象的发生，成为各方诟病的焦点问题。1996年，国务院制定《关于加强预算外资金管理的决定》，开始逐步将各类预算外资金纳入预算进行管理。2002年财政部等部门发布了《关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》，逐步将有关部门收取的行政事业性收费纳入预算管理。2004年，财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》，逐步将政府非税收入纳入预算管理，2006年，国务院制定了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，逐步将土地出让收入纳入地方预算管理。到2011年，我国实现了将预算外收入（不含教育收费）全部纳入了预算管理的目标。

　　二是政府预算管理制度不断完善。随着各类预算外资金纳入预算管理，各级政府财政部门开始编制公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等“四本预算”。其中，政府性基金预算从2010年起正式报送全国人大；国有资本经营预算于2007年开始试点，从2010年起开始正式报送全国人大；社会保险基金预算从2010年起开始试编，2014年起首次编制预算草案并报全国人大。

　　三是人大预算审查监督不断加强。在预算法基础上，1999年全国人大常委会制定了《关于加强中央预算审查监督的决定》，对加强中央预算的初步审查、预算调整等作了明确规定。2006年全国人大常委会制定的监督法对各级人大常委会审查预算执行情况和决算的审查重点等作了具体规定。

　　问：新《预算法》有哪些亮点?

　　答：1、立法宗旨得到突破。新《预算法》提出“规范政府收支行为”宗旨，对比原预算法“健全国家对预算的管理”的立法宗旨，突显了预算法从管理法向控权法的转变。建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算制度，表明新预算法更强调约束政府预算行为的手段，其功能就在于控制、约束政府的预算权，监督政府如何“花钱”，“让权力在阳光下运行”，实现国家分配公共资源的制度化、规范化、程序化，从而完成“帮政府管钱袋子”到“管好政府钱袋子”的转变。

　　2、细化预算编制。一方面，预算编制的依据更全面，包括：年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求、跨年度预算平衡的需要、上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果、本年度收支预测。另一方面，政府收支科目更细化，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。

　　3、有限“开闸”地方举债。新预算法虽然规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字”，但同时又规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。这一规定为地方政府平衡预算提供了法律依据，一方面可使地方政府通过举债解决建设资金来源问题，另一方面也可以有效降低地方政府利用各类融资平台举债所形成的债务风险。

　　4、确立全口径预算体系、健全透明预算制度。新预算法第五条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。这符合现代预算完整性原则的要求，实际上属于全口径的预算体系。当然，其中的社会保险基金收入不全是财政收入，主要是社会保险缴费和一般公共预算中转移进来的收入。

　　新预算法第十四条明确要求，经人大批准或政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批准(复)后二十日内向社会公开。这既是现代预算管理的要求，也是对纳税人和社会大众关切的回应，更是对十八届三中全会有关深化财税体制改革之实施全面规范、公开透明预算制度精神的落实。

　　5、完善转移支付制度。新预算法第十六条规定，财政转移支付的目标是推进地区间基本公共服务均等化；建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付；同时，要求上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金(国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项除外)。这些规定是本次预算法新增的内容，对于完善财政转移支付制度，提高转移支付资金使用效率，调动地方政府理财的积极性均具有较强的现实意义。

　　6、加强预算的审查监督。一方面分条列出了审查的内容，另一方面，对审查报告的内容作出了规定，具体包括(一)对上一年预算执行和落实本级人民代表大会预算决议的情况作出评价；(二)对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行作出评价；(三)对本级人民代表大会批准预算草案和预算报告提出建议；(四)对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。

　　7、明确审查预算、决算的重点。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查，并对审查内容逐条进行明确。

　　8、发挥代表与人民群众的联系。新预算法规定：全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督；县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督；乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。同时还规定，公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。

　　问：什么是全口径预算?

　　答：全口径预算体系，从横向上来讲，即预算的组成，是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”；从纵向上来讲，就是每一级政府一级预算，预算层级包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”。

　　新预算法删除了预算外资金的相关内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算(第四条)，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出(第十三条)，从而在法律层面上确立了全口径预算体系。

　　问：预算公开的内容有哪些?

　　答：预算公开的内容既包括预算，也包括预算调整和决算，既包括本级政府预算，也包括部门预算。新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下。

　　同时，新《预算法》规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。在预算公开的主体方面，本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。

　　问：什么是转移支付?新《预算法》对此有哪些论述?

　　答：财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。可分为一般性转移支付和专项转移支付。

　　新《预算法》规定：财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。

　　问：县级人大在预算编制、执行、决算过程中的职责有哪些?

　　答：县级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

　　县级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

　　县级人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县人民代表大会常务委员会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。

　　问：预算编制的依据有哪些?

　　答：各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。

　　各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。

　　各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。

　　问：预算绩效管理在新法中有哪些体现?

　　答：要管好财政资金，强化绩效理念不可或缺。修改后的预算法，多处强调了“绩效管理”：编制预算要参考“有关支出绩效评价结果”；人大出具的预算审查报告，要就“提高预算绩效”提出意见和建议。同时，还规定人大在对决算草案进行审查时，应当对支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况进行重点审查。

　　问：什么是稳定预算调节基金?

　　答：一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。新预算法规定：各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。

　　新预算法确立了预算稳定调节基金的法律地位，通过基金的调入和调出来调剂预算执行中由于短收、超收导致的预算资金的余缺。这是对十八届三中全会决定关于“建立跨年度预算平衡机制”的要求的落实，跨年度预算平衡机制的有关规定有利于实现保障财政政策的可持续性和前瞻性，也为未来编制中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。

　　问：新《预算法》对地方政府性债务有何规定?

　　答：新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。

　　一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。

　　问：预算审查的主体和内容是什么?

　　答：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告进行审查。

　　审查内容包括：(一)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；(二)预算安排是否符合本法的规定；(三)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；(四)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；(五)预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；(六)对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；(七)预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；(八)与预算有关重要事项的说明是否清晰。

　　问：预算执行中收入征收、支出拨付有什么规定?

　　答：各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。

　　预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

　　政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。

　　各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。

　　问：在哪些情况下要进行预算调整?

　　答：新预算法规定：经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：(一)需要增加或者减少预算总支出的；(二)需要调入预算稳定调节基金的；(三)需要调减预算安排的重点支出数额的；(四)需要增加举借债务数额的。

　　问：人大对决算草案重点审查的内容有哪些?

　　答：县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容：(一)预算收入情况；(二)支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；(三)结转资金的使用情况；(四)资金结余情况；(五)本级预算调整及执行情况；(六)财政转移支付安排执行情况；(七)经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；(八)本级预算周转金规模和使用情况；(九)本级预备费使用情况；(十)超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；(十一)本级人民代表大会批准的预算决议落实情况；(十二)其他与决算有关的重要情况。

　　问：预算编制、执行过程中将接受哪些监督?

　　答：县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。

　　各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。

　　各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。

　　县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。

　　政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。

　　公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。