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  • 索  引 号:4311230009/2015-00116 分       类:
  • 发文机关: 发文日期:2015-11-12 16:03
  • 名称:新预算法
  • 文号:
新预算法


新预算法 编辑词条
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新预算法 在2014年的十二届全国人大常委会第十次会议昨天表决通过了修改决定,新预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券,举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。新预算法规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。
基本信息
• 中文名称
新预算法

• 外文名称
The new budget law
目录 1简介
2修法背景
3预算法修改中的若干焦点性问题
4新预算法为深化改革留有空间

折叠编辑本段简介
全国预算外资金收入情况
2014年财政收支预算(单位:亿元)
2013 年6 月底地方各级政府性债务规模情况(单位:亿元)
中央财政收入支出对比情况
■新预算法的起草和审议,正逢党的十八届三中全会决定对全面深化改革作出全面部署,特别是今年6月中央又专门制定了财税体制改革总体方案。新预算法在落实中央有关规定精神的同时,对财政预算改革的顶层设计作了一些衔接性规定,为下一步改革留有法律空间。
■新预算法规定了预算审查重点从收支平衡、赤字规模向支出预算转变的内容,同时将收入预算由约束性转向预期性,明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这样规定,为年度预算控制方式的深化改革提供了法律依据,从而迎来政府预算管理制度的深刻变革。
推进国家治理体系和治理能力现代化,是中共十八届三中全会做出的战略决策。如何推进?从哪里着手?有很多理论问题与实际工作要研究、部署。其中,各级政府的预算问题便是一个切入点。作者雷戈先生就新预算法和新一轮财税制度改革的关系做了一番梳理。他在相关部门工作,有观察、有思考,文中见解可供参考。
--亚夫
2014年8月31日,历经两届全国人大、四次审议的预算法修正案由全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过,翻开了预算法律制度的新篇章,也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的率先破冰。
折叠编辑本段修法背景
1995年以来预算制度的改革与成效
1994年,我国启动了影响深远的分税制财政管理体制改革,政府间财政关系、税收制度等财税重大改革相继推开。几乎与此同步,1994年3月,八届全国人大常委会第二次会议制定了预算法,形成了预算制度的基本框架。预算法的颁布实施,对规范政府预算管理、加强国家宏观调控,促进经济社会发展发挥了积极作用。随着分税制财政管理体制的逐步确立,财税体制改革的重点在2000年前后转向预算管理制度,预算管理机制不断改革完善,预算在政府管理中的作用明显强化。
一是预算管理范围不断拓展。过去,除了纳入预算管理的预算内收支,各级政府及有关部门大量的预算外收支,主要指的是国家机关、事业单位以及其他机构为履行或代行政府职能,而收取、提取、募集和安排使用的各种未纳入财政预算管理的财政性资金,包括行政事业性收费、政府性基金、国有企业和主管部门收入等。
在财政体制改革不到位的背景下,我国预算外收支规模不断膨胀,到2007年最高时达到6820亿元。但由于对预算外资金缺乏有效地监督管理,也带来了一系列突出问题,比如一些单位擅自将财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资金等。同时,预算外资金的使用脱离财政管理和各级人大监督,乱支滥用现象较为突出,助长了不正之风和腐败现象的发生,成为各方诟病的焦点问题。
1996年,国务院制定《关于加强预算外资金管理的决定》,开始逐步将各类预算外资金纳入预算进行管理。2002年财政部等部门发布了《关于将部分行政事业型收费纳入预算管理的通知》,逐步将有关部门收取的行政事业性收费纳入预算管理。2004年,财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》,逐步将政府非税收入纳入预算管理,2006年,国务院制定了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,逐步将土地出让收入纳入地方预算管理。到2011年,我国实现了将预算外收入全部纳入了预算管理的目标。
二是政府预算管理制度不断完善。在预算编制领域,2000年启动了以部门为预算管理和绩效评价为重点的部门预算改革,实现"一个部门一本预算"。在预算执行领域,2001年启动了财政国库集中收付制度改革,通过国库单一账户进行集中的资金收缴和支付。在支出管理上,1999年启动了政府采购改革,将分散式的政府采购模式改为政府采购机构集中采购。
在绩效评价上,2005年在试点基础上启动了中央部门绩效评价工作,由财政部统一领导,部门负责组织实施。在预算管理科目上,2007年起启动政府收支分类改革,建立了收入分类和支出分别按功能分类、经济分类的收支分类科目。
随着各类预算外资金纳入预算管理,各级政府财政部门开始编制公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等"四本预算"。其中,政府性基金预算从2010年起正式报送全国人大;国有资本经营预算于2007年开始试点,从2010年起开始正式报送全国人大;社会保险基金预算从2010年起开始试编,2014年起首次编入预算草案并报全国人大。
三是人大预算审查监督不断加强。在预算法基础上,1999年全国人大常委会制定了《关于加强中央预算审查监督的决定》,对加强中央预算的初步审查、预算调整等作了明确规定。2006年全国人大常委会制定的监督法对各级人大常委会审查预算执行情况和决算的审查重点等作了具体规定。
折叠编辑本段预算法修改中的若干焦点性问题
折叠(一)全口径预算体系:"横与纵"
预算的完整性,就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理,这是政府预算管理一项基础性要求。为此,新预算法删除了预算外资金的相关内容,代之以全口径预算,明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算(第四条),各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出(第十三条),从而在法律层面上确立了全口径预算体系。
全口径预算体系,从横向上来讲,即预算的组成,是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的"四本预算";从纵向上来讲,就是每一级政府一级预算,预算层级包括中央、省、市、县、乡的"五级预算"。
1、预算组成:四本预算。
总结近年来的预算实践经验,新预算法确立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成的全口径预算体系,并对四本预算分别作了细化规定。
一是四本预算的功能定位。一般公共预算,即常说的公共预算,是指以税收为主体的财政收入,主要用于保障和改善民生、推动经济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。这也就是原来预算法所规范的狭义上的公共预算。为充分界定四本预算的定位与分工,明确预算之间的区别和联系,新明确了四本预算各自的功能定位,从而形成定位清晰、分工明确的全口径预算体系。
二是四本预算的编制原则。与各自预算的内容相适应,四本预算的编制原则也有所区别。其中,政府性基金预算应当根据基金项目情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支;国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算;社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制,着眼于结余资金的保值增值,在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续性。
三是四本预算的相互关系。在预算之间的关系上,四本预算之间保持独立完整并统筹协调,而政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算应当与一般公共预算相衔接,也就是说预算之间的衔接,只能通过一般公共预算。这三本新加入预算管理的预算案,与原来的公共预算一起,"有分有合",形成了四本预算的全口径预算体系。
2、预算层级:五级预算。
按照一级政府一级预算的原则,新预算法明确了中央、省、市、县、乡五级政府五级预算的预算体系,将乡级预算也纳入法定的预算范围。因为乡镇政府是一级政权组织,其履行职责需要财力保障,而乡级人大的一项职权就是审查和批准本级预算和预算执行情况的报告,监督预算的执行。而对于一些地方由县级政府代编乡镇预算的,可以按照规定的程序报请乡级人大审查和批准。
折叠(二)财政管理体制:"进与退"
财政管理体制是规范各级政府支出责任和财力分配关系的制度,是国家财政的基本制度,与政府预算有着紧密的联系,也是预算收入和支出管理的基础。只有明晰政府间事权和支出责任,理顺中央和地方收入划分,实现上下级政府的财力余缺的有效调节,才能实现财政预算制度的有效运转。
从1994年我国开始实行分税制的财政管理体制至今已经二十年,分税制财政体制的建立和完善,对调动中央和地方积极性,促进国家财政收入平稳增长,发挥了重要作用。但在中央财政收入在全国财政收入中占比上升的同时,地方承担的事权和支出责任却日益增加,中央不得不通过大量转移支付项目对地方给予补助,地方财政支出对财政转移支付的依赖度上升。
2013年,中央公共财政收入60198亿元,占全国财政收入的46.6%,同期的中央本级财政支出20471亿元,仅占全国财政支出的14.6%,对地方税收返还和转移支付48019亿元,是中央本级支出的2倍多。加上营改增的不断推进,作为地方唯一主体税种的营业税逐步纳入到增值税这一中央地方共享税框架之内,地方税收入划分更趋弱势,日益影响到各级地方财政的独立正常运转。
由于各方面对财政管理体制改革方向和具体规范内容的认识上存在较大分歧,难以就政府间财权和事权划分、收入划分等核心内容达成共识,新预算法没有对分税制财政管理体制进行细化规定,而是沿用了原预算法的原则性规定,并将规范重点转向共识较多的财政转移支付制度,从法律上确立了财政转移支付的基本规范。
财政转移支付制度是分税制条件下平衡地区间财力差距的一项重要制度,其中一般性转移支付主要解决基本公共服务均等化问题,专项转移支付主要解决外部性、中央地方共同之处责任以及实现特定目标等。近年来,财政转移支付规模快速增长,2013年中央对地方转移支付总额42973亿元,其中一般性转移支付24363亿元,占56.7%;专项转移支付18610亿元,占43.3%。
当前,财政转移支付中存在的主要问题是规模过大、项目繁杂、配套过多、资金下达不及时等问题。为此,新预算法从三个方面对规范了财政转移支付制度。一是明确了转移支付的功能定位,即以推进地区间基本公共服务均等化为目标,以一般性转移支付为主体。二是规范了专项转移支付,要求设立要有法律依据、运行要有定期评估和退出机制、资金配套要有严格限制。三是规范了转移支付的预算,要求编制要符合规定的标准要求,下达时间要符合规定的时限等。
这样规定,既适应了转移支付制度规范发展的要求,也体现了当前整合规范转移支付项目的现实需要。转移支付制度的规范化、法治化,对当前正在推进的取消竞争性领域专项和地方资金配套,完善省以下转移支付分配力度,提高基层政府财力保障能力等各项财税改革也将发挥有效地推动作用。
折叠(三)预算的公开透明:"粗与细"
阳光是最好的防腐剂,透明是最好的监督。在很长一段时间内,财政预决算等政府财务资料都属于保密内容,直到2005年之前,全国人大开会期间,代表们审议的预算草案都要求严格保密并在会后收回。直到2010年,国务院有关部门首次对外公开部门预算。在此背景下,原预算法在预算公开方面的规定也是一片空白,没有对预算公开的具体事项作出明确规定。
近年来,社会各界对预算公开的呼声日高,对"晒政府账本"形成了广泛的共识和强烈的诉求。新预算法在总结近些年来预算公开实践的基础上,从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等对预算公开的规定进行了全面的细化规定。
一是规定了预算公开的内容,既包括预算,也包括预算调整和决算,既包括本级政府预算,也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限,要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是规定了预算公开的主体,其中本级政府预算由财政部门公开,部门预算由各自部门公开。
总之,从预算公开的规定中可以看出,新预算法规定的预算公开,不只是预算草案的公开,而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开;不只是政府层面的公开,而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开,把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下,把预算的"黑箱"变成了"透明箱"。
折叠(四)地方政府举债之门:"开与关"
地方政府债务问题如何规范,是预算法修改中广泛关注的问题,每一次修改也都触动着各方面的神经。20世纪80年代末至90年代初,地方政府债券一度风行,许多地方政府为筹集资金修路建桥。为防范地方政府过度举债,1994年制定预算法时明确规定,"除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券" (第28条),堵上了地方政府发债的道路。但不少地方政府在发展中面临资金缺口,在土地出让金等收入之外,也开始寻求各种形式的债务性融资。
特别是2008年应对国际金融危机以来,以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大,所形成的风险日益凸显。根据审计署对全国中央、省、市、县、乡五级政府债务情况的全面审计结果,截至2013年6月底,全国各级政府债务总额约30.28万亿元,其中地方政府债务余额17.89万亿元,包括负有偿还责任的债务10.89万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的或有债务4.34万亿元,地方政府债务较前两年大幅增长。
虽然总体上看,地方政府性债务的各项风险指标处于国际通行的控制标准范围内,风险总体可控,但也存在较大的风险隐患,特别不少地方政府债务率超过100%,债务余额超过当地综合财力,甚至出现债务逾期等问题,需要加快予以规范和逐步化解。
与此同时,地方政府债券发行工作也在逐步推进。在总结1998-2004年间中共中央政府代地方政府举债并转贷地方的经验基础上,2009年,国务院首次批准发行地方政府债券2000亿元,由财政部代理发行并列入省级预算管理。2011年起,财政部开始推动地方政府自行发债。2014年5月21日,经国务院批准,2014年上海、浙江、广东、深圳等10省市试点地方政府债券自发自还。地方政府通过发行债券的方式举借债务取得了一定的经验。
综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素,新预算法确立了堵疏结合的原则,即在为地方政府举债"开正门"的同时,也设置了若干安全阀来"堵偏门",从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。
一是举债主体,规定只能是经国务院批准的省级政府;二是用债方向,要求只能是用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。三是债务规模,实行债券发行限额管理,不能超额发行。四是还债能力,应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制,规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任,明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时,为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的"紧箍咒"。
折叠(五)国库管理权之争:"经与代"
2001年国库集中收付制度改革以来,逐渐形成了国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度,推动了预算资金支付的透明、安全和高效。目前,全国已有55万多个预算单位实现了国库集中支付,基本上实现了全覆盖。为此,新预算法第61条正式确立了国库集中收付制度,并明确政府全部收入和支出都实行国库集中收付管理。但是关于国库管理的具体方式上,围绕人民银行在国库上的职责定位,虽然只是经理还是代理的一字之差,人民银行、财政部以及有关专家学者各执一词,从一审争论到四审,也引起了媒体和社会公众的广泛关注。
综合各方面意见,新预算法仍然维持了国库经理制的规定,这为国库经理与代理之争画上了一个句号。为什么这么改呢?主要加强预算资金支付监督、维护预算资金安全的角度考虑,即使在国库支付制度改革的情况下,也不能削弱央行国库作为第三方的监督制约作用,有必要赋予央行对国库支出业务进行必要审核的权限。因此,新预算法继续维持了原法规定的经理的表述,继续明确央行经理中央国库的法律条款,有利于央行依法履行经理国库职责。
值得注意的是,新预算法还对财政专户进行了专门规定。按照有关法律法规的规定,财政专户是各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户,用于特定资金的专户存储、专款专用。按照核算管理的资金类型,财政专户主要包括四类:专项支出财政专户(如粮食风险基金等)、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户、外国政府和国际金融组织贷款赠款财政专户等。
由于实践中国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户,甚至一些市县也越权开设财政专户,导致财政专户数量众多,大量财政资金以各种形式存在商业银行,脱离国库的有效监督,滋生了"小金库"等腐败问题。社会上要求取消财政专户的声音很大,但考虑到不少财政专户(如社会保险基金账户、非税收入专户)有其现实必要性,新预算法给财政专户的设立留下了空间,并对财政专户的条文从批准设立、专款专用等方面进行了多次从严的修改完善,规定只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金,才可以设立财政专户,并明确要求财政专户收入也要纳入国库管理,这样对财政专户作了最严格的限制,也为健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。
折叠(六)法定性支出:"存与废"
法定性支出是指法律法规及有关文件规定的预算中必须安排的预算支出项目。目前,主要集中在教育、科技、农业等7个领域,有关法律法规等规定了相关预算支出不低于一定比例或增长幅度。此外,其他一些法规文件也对文化、社保、医疗等领域作出了预算安排的规定。
法定支出的积极作用,是体现了对重点领域、薄弱环节加快发展的预算支持。但在实践中,也出现了固化预算支出结构、分割和肢解预算的完整性、削弱财政宏观调控能力等问题。同时,相关法律对于财政预算安排的规定,也影响到预算法的法律效力。为此,新预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定,同时强调各级一般公共预算支出的编制中,国家确定的各项重点支出,应当在统筹兼顾的原则下,在保证基本公共服务合理需要的前提下,予以优先安排。同时,还规定了在各级人大审查预算草案及预算调整方案时也明确将重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当作为重点审查内容。
折叠(七)人大预算审查监督:"实与虚"
从国外经验看,审查预算是议会的最重要的职责,议会通过对预算的控制实现对政府行为的有效监督。在预算法修改的整个过程中,对于加强人大对预算的审查监督,真正实现通过预算对政府行为的控制与监督,各方面有着强烈的呼声。
新预算法在总结近年来各级人大预算审查监督经验的基础上,针对实践中反映强烈的问题,主要对人大如何有效行使预算审查监督权作了较具体的规定。
一是规定预算草案的细化要求。针对实践中预算过粗、"看不清、弄不懂"等问题,新预算法规定一般公共预算草案应当按照功能分类和经济分类编制,分别反映预算的支出方向和具体支出用途,按保障功能分类编列到项(类、款、项三级),按经济性质分类编列到款(类、款两级),通过二者结合,全面反映预算支出的全貌。同时,对转移支付支出的编制也提出了明确要求。
二是完善预算的初步审查制度。实践中预算审查专业性强,而人大会期有限,针对这一问题,新预算法总结实践经验,进一步完善了预算草案的初步审查制度,明确初步审查的范围包括预算草案、预算调整方案和决算方案,审查机构由有关专门委员会或者县级人大常委会进行,规定了审查的时限要求等内容。
三是明确了预算审查的重点审查内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督的有关规定。
折叠编辑本段新预算法为深化改革留有空间
新预算法的起草和审议,正逢党的十八届三中全会决定对全面深化改革作出全面部署,特别是今年6月中央又专门制定了财税体制改革总体方案。新预算法在落实中央有关规定精神的同时,对财政预算改革的顶层设计作了一些衔接性规定,为下一步改革留有法律空间。
一、改进年度预算控制方式。十八届三中全会决定提出"审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展",以解决现在预算执行中片面追求预算平衡带来的"顺周期"问题:经济放缓时,税务部门为完成税收任务而造成征收过头税,不利于经济回升;经济过热时,收入任务易于完成而出现"应收不收",反而助长过热。
新预算法规定了预算审查重点从收支平衡、赤字规模向支出预算转变的内容,同时将收入预算由约束性转向预期性,明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这样规定,为年度预算控制方式的深化改革提供了法律依据,从而迎来政府预算管理制度的深刻变革。
二是建立跨年度预算平衡机制。根据三中全会决定关于"建立跨年度预算平衡机制"的要求,新预算法第十二条作出了各级政府建立跨年度预算平衡机制的原则性规定。同时,新预算法确立了预算稳定调节基金的法律地位,通过基金的调入和调出来调剂预算执行中由于短收、超收导致的预算资金的余缺。跨年度预算平衡机制的有关规定有利于实现保障财政政策的可持续性和前瞻性,也为未来编制中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。
三是编制政府综合财务报告。根据三中全会决定关于"建立权责发生制的政府财务报告制度"的要求,新预算法在附则中对各级政府提出了按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的明确要求。政府财务报告作为,全面反映政府财务状况、运行情况和财政中长期可持续的综合性年度报告,是反映政府财务情况的存量"家底",将和预算报告相互协调,共同反映政府履行各项职能和资金绩效的情况。新预算法的原则性规定为未来各级政府全面建立政府综合财务报告制度指明了方向。

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